Utlåtande till riksdagens förvaltningsutskott om kommunreformen

07.06.2012 kl. 10:53
Riksdagens förvaltningsutskott hörde i dag Folktinget gällande statsrådets meddelande till riksdagen om hur kommunreformen framskrider.

Riksdagens förvaltningsutskott


Ärende: Statsrådets meddelande till riksdagen om hur kommunreformen framskrider
SRM 2/2012 rd, 5.6.2012

Hänv.  Förvaltningsutskottets kallelse till möte samt begäran om skriftligt utlåtande 7.6.2012


Svenska Finlands folkting (nedan Folktinget) lämnar i det följande sitt utlåtande om statsrådets meddelande till riksdagen, SRM 2/2012 rd. 

1. Inledning
Regeringen har kommit överens om riktlinjer för hur reformen av kommun- och servicestrukturen ska fortgå. Regeringens avsikt är att skapa en kommunstruktur som baseras på starka primärkommuner. Kommunreformens viktigaste syfte är att trygga den offentliga servicen i hela Finland också i framtiden.

Folktinget välkomnar regeringens beslut om att förlänga tidtabellen för kommunreformen, ett villkor som också Folktinget har ställt. Detta ger alla kommuner och andra remissinstanser möjlighet att ta ställning till de förslag som gäller kommunstrukturen samt social- och hälsovårdsstrukturen. 

2. Språkliga rättigheter i fokus
Folktinget hänvisar till att kommunerna utgör grundenheten för den språkliga indelningen. De svensk- och tvåspråkiga kommunerna har en avgörande betydelse i fråga om skyldigheten att trygga invånarnas grundläggande språkliga rättigheter. Därtill har kommuner med svenska som majoritetens språk en central betydelse för svenskans ställning i landet också på lång sikt. Det måste det finnas en helhetssyn, som omfattar de svensk- och tvåspråkiga områdenas betydelse för det svenska språkets framtid, för att språkets ställning som livskraftigt nationalspråk ska kunna garanteras i framtiden.

Regeringen har i gällande regeringsprogram fattat beslut om att utarbeta en språkstrategi för nationalspråken. Under statsministerns ledning utarbetas en långsiktig språkstrategi för att utveckla de två livskraftiga nationalspråken, och utifrån detta konkretiseras åtgärder för regeringsperioden. Regeringens övriga projekt ska samordnas med nationalspråksstrategin, detta gäller såväl kommunreformen som reformen av social- och hälsovårdsstrukturen.

Folktinget anser att det är anmärkningsvärt att regeringen trots detta inte har fattat beslut om vilka åtgärder som ska vidtas inom den fortsatta beredningen av kommun- och servicestrukturen för att stärka de språkliga rättigheterna och skyldigheterna enligt grundlagen och främja landets tvåspråkighet. 

Folktinget hänvisar till detta och förutsätter att strukturlagsarbetsgruppen i den fortsatta beredningen fattar beslut om riktlinjer, som ska stärka den språkliga jämlikheten och främja landets tvåspråkighet. Detta bör koordineras med nationalspråksstrategin.

3. Lagstiftningen
Folktinget kommenterar i det följande de hänvisningar till grundlagens 122 § 1 mom. och kommunindelningslagen som ingår i statsrådets meddelande.

Grundlagens 122 § 1 mom. om den administrativa indelningen innehåller följande bestämmelse: ”När förvaltningen organiseras skall en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder.”

Folktinget konstaterar att den strävan efter en indelning i sinsemellan förenliga områden som inleder bestämmelsen uttrycker en målsättning för omstruktureringar inom förvaltningen. Däremot måste ”den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder” tolkas med utgångspunkt i grundlagens 17 § 2 mom. Det här innebär att bestämmelsen är absolut juridiskt bindande till denna del.

Enligt 4 § 4 mom. i kommunindelningslagen ska den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder när kommunindelningen ändras. De grundläggande språkliga rättigheterna har därmed större tyngd än de politiska bedömningsgrunder som utgör förutsättningar för ändringar i den kommunala indelningen i kommunindelningslagens 4 § 1 mom. Dessa bedömningsgrunder får därför förverkligas endast inom de ramar som bestäms av principen om de grundläggande rättigheterna.

Professor Kaarlo Tuori har tolkat 122 § 1 mom. i grundlagen och 4 § i kommunindelningslagen i ett juridiskt expertutlåtande till Folktinget 12.4.2012.

Folktinget hänvisar vidare till att riksdagens grundlagsutskott har understrukit vikten av att det i lagstiftningen beaktas ”att ändringar i kommunindelningen inte får påverka kommunens språkliga ställning eller försämra språkgruppernas möjligheter att klara sig på sitt eget språk” (GrUB 10/1998 rd). Grundlagsutskottet har upprepat detta ställningstagande i samband med lagförslaget om en kommun- och servicestrukturreform (GrUU 37/2006 rd) och förslaget om ändring av kommunindelningslagen (GrUU 33/2009 rd).

Utöver detta konstaterar Folktinget att statsrådets meddelande anger att ”grundlagsutskottets tidigare linjedragningar om kommunindelningen och förvaltningsreformen beaktas”. Detta är ett centralt ställningstagande, som emellertid har fått en mycket undanskymd placering på sista sidan i meddelandet.

Folktinget konstaterar att grundlagsutskottets ställningstaganden har en prejudicerande verkan med tanke på kommande lagstiftning. Folktinget anser därför att det vore ändamålsenligt att flytta hänvisningen till grundlagsutskottets tidigare linjedragningar under rubriken Utvecklingsmålen för kommunindelningen på sidan 2 i statsrådets meddelande.

 

4. Bedömning av språkliga konsekvenser
Regeringen har kommit överens om en skrivning: ”Kommunreformens språkliga konsekvenser bedöms...”, som finns på sista sidan i statsrådets meddelande.

Folktinget konstaterar att en långsiktig analys av hur den kommande kommunreformen inverkar på landets båda nationalspråk måste prioriteras i den fortsatta berednings- och beslutsprocessen. Grundlagsutskottet har konstaterat att en övergripande bedömning av de språkliga konsekvenserna är ett måste, särskilt när de administrativa omläggningarna påverkar språkgruppernas faktiska möjligheter att få tjänster på sitt eget språk (GrUB 1/2010 rd).

Folktinget hänvisar till detta och understryker att regeringen i den fortsatta beredningen måste bedöma reformens språkliga konsekvenser både för Finlands tvåspråkighet och för de svensk- och tvåspråkiga områdena. Det är synnerligen viktigt att man granskar vilka konsekvenser förslaget får för säkerställandet av de språkliga rättigheterna både på kort sikt och på lång sikt, exempelvis 20 år. Bland annat följande frågor måste ställas: Hur påverkar reformen språkgruppernas språkliga rättigheter, rätten till likställd service och information samt rätten att delta och påverka på finska och svenska? Kan man anse att reformen behandlar språkgrupperna jämlikt? Hur påverkar reformen kommunernas, värdkommunernas eller samkommunernas möjligheter att i praktiken ordna service på finska och svenska i nuläget och i framtiden? Regeringens fortsatta bedömning ska ge svar på vilka förbättringar och försämringar i fråga om den språkliga servicen reformen kan föra med sig, och sedan bör de alternativ väljas som inte medför försämringar.

Språkkonsekvenserna måste bedömas i reformens alla skeden: i beredningen av lagen om kommunstrukturen, i ändringen av kommunallagen och lagen om statsandelar samt i beredningen av lagen om organisering, utveckling, finansiering och övervakning av social- och hälsovården. Det är dessutom av största vikt att språkkonsekvensbedömningar ingår i beredningen av enskilda kommunsammanslagningar. Resultaten från dessa konsekvensbedömningar borde ha utgjort underlag för de kriterier som regeringen har fastställt, och de bör styra det fortsatta arbetet med reformen och de beslut som fattas längre fram. Det bör också utarbetas riktlinjer för god praxis i fråga om bedömningen av de grundläggande språkliga rättigheterna som förutsättning för ändringar i kommunindelningen enligt 4 § i kommunindelningslagen.

Ett alternativ som bör granskas i kommunreformen utöver detta är möjligheten att ordna service genom samarbete i stället för genom ändringar i kommunstorleken, och vilken inverkan detta har på tryggandet av de grundläggande språkliga rättigheterna.

Ändringar i kommunindelningen får konsekvenser också för andra förvaltningsindelningar. Följderna för den kyrkliga förvaltningen bör analyseras som en separat fråga och samordnas med kyrkans syn på behovet av förändringar i församlingsstrukturen.

Folktinget föreslår att förvaltningsutskottet ytterligare understryker betydelsen av språkliga konsekvensbedömningar i sitt ställningstagande om statsrådets meddelande.

 

5. Allmänna mål och kriterier
Folktinget kommenterar vidare vissa allmänna mål och kriterier som ingår i statsrådets meddelande.

Områdets helhetsintresse
Enligt regeringen ska områdets helhetsintresse beaktas som utgångspunkt för en ny kommunstruktur.

Folktinget efterlyser tidigare i detta utlåtande en helhetssyn som omfattar de svensk- och tvåspråkiga områdenas betydelse för det svenska språkets framtid. Folktinget förutsätter därför att regeringens avsikt med att områdets helhetsintresse beaktas motsvarar denna helhetssyn.

Folktinget konstaterar att områdets helhetsintresse bör baseras på den övergripande bedömning av de språkliga konsekvenserna som grundlagsutskottet har krävt, och att denna analys prioriteras i den fortsatta berednings- och beslutsprocessen. Områdets helhetsintresse får däremot inte användas godtyckligt t.ex. i syfte att stärka stadsregionerna. Områdets helhetsintresse måste ses mycket bredare än enbart som en funktion av en förtätad och funktionell samhällsstruktur. Livskraften är också beroende av den lokala självstyrelsen, demokratin och medborgarsamhället, vilka i sin tur bygger på det sociala livet, kulturella värderingar och normer. Självstyrelsen, kulturen och medborgarsamhället förstärker varandra och de grundläggande språkliga rättigheterna är därför i detta hänseende ytterst väsentliga. På de svensk- och tvåspråkiga områdena har detta sakförhållande en särskild betydelse: ändringar i kommunindelningen får inte påverka kommunernas språkliga ställning eller försämra språkgruppernas möjligheter att klara sig på sitt eget språk. 

Pendling och samhällsstruktur
Regeringen har lyft fram pendling som ett kriterium för kommunfusioner.

Justitiekanslern har fastställt att de språkliga rättigheterna har en särställning bland de faktorer som påverkar beslut om regionala indelningar. Övriga omständigheter som baseras på administrativ ändamålsenlighet och ekonomiska synpunkter kan inte ges samma vikt som de grundläggande rättigheterna vid bedömningen (30.10.2009). Vidare har professor Kaarlo Tuori konstaterar att de grundläggande språkliga rättigheterna har större tyngd än de politiska bedömningsgrunder som utgör förutsättningar för ändringar i den kommunala indelningen i kommunindelningslagens 4 § 1 mom. (12.4.2012). Enligt grundlagsutskottet måste den administrativa områdesindelning som bäst tryggar de grundläggande språkliga rättigheterna väljas, om det finns alternativa områdesindelningar (GrUU 21/2009 rd).

Folktinget hänvisar till regeringens kriterier och konstaterar att det är möjligt att bilda starka regioner genom att bevara mindre kommuner och samtidigt öka samarbetet inom exempelvis markanvändning, boende och trafik samt inom social- och hälsovården.

Folktinget konstaterar att de språkliga rättigheterna är grundlagstryggade och ska prioriteras framför övriga faktorer som exempelvis områdets helhetsintresse, befolkningsunderlag samt pendling och samhällsstruktur. Folktinget föreslår att förvaltningsutskottet skriver in detta samt hänvisar till grundlagsutskottets tidigare tolkningar i sitt ställningstagande om statsrådets meddelande.

6. Övriga element i kommunreformen
Folktinget kommenterar i det följande vissa andra element som ingår i statsrådets meddelande.

Kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter
Enligt regeringen är ett viktigt syfte med reformen av kommunallagen att förbättra kommuninvånarnas möjligheter att delta och påverka.

Folktinget konstaterar att stabila språkförhållanden är en förutsättning för att svenska språkets ställning på lokal nivå inte ska försvagas. När statsmakten i första hand beaktar detta kan förslag som förbättrar kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter utredas i följande skede som medel att främja både språkliga rättigheter och ökat deltagande.

Finsk- och svenskspråkiga kommuninvånare har med stöd av 17 § 2 mom. och 2 § 2 mom. i grundlagen likvärdig rätt att delta i samhällelig verksamhet på sitt eget språk. Myndigheterna ska inte endast säkerställa utan också främja enskilda kommuninvånares möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och påverka beslut som gäller honom eller henne. Dessa bestämmelser har betydelse också för den kommunala indelningen: kommunindelningen får inte försvåra språkgruppernas möjligheter till inflytande, exempelvis möjligheten att påverka beslut som rör dem själva och deras livsmiljö.

Folktinget hänvisar till detta och understryker att regeringen bör fördjupa sin redogörelse om hur den finsk- och svenskspråkiga befolkningens påverkningsmöjligheter tryggas på lokal nivå och med hänsyn till kommunernas språkförhållanden.

Kommundelsförvaltning
Regeringen hänvisar vidare till eventuella lösningar som inbegriper kommundelsförvaltning.

Folktinget konstaterar att en tvåspråkig kommun ska ordna likvärdig språklig service i hela kommunen, och de språkliga skyldigheterna kan därför inte överföras till underordnad förvaltning som exempelvis kommundelsförvaltning. Kommundelsförvaltningen saknar ett helhetsansvar för basservicen inom kommunens område, självständig beslutanderätt och beskattningsrätt. I tjänstemannaberedningen om kommunstrukturen (8.2.2012) konstateras det faktum att den språkliga servicen för den svenskspråkiga befolkningen tryggas bäst i svenskspråkiga kommuner och kommuner med svenska som majoritetsspråk.

Folktinget understryker att kommundelsförvaltning inte är en fungerande lösning för att trygga en likvärdig språklig service i en kommun.  Om regeringen trots detta går in för kommundelsförvaltning är det av central betydelse att regeringen fäster avseende vid detta faktum.

Metropolförvaltning
Enligt statsrådets meddelande behövs det någon form av metropolförvaltning inom metropolområdet. Regeringen utreder olika alternativa metropollösningar som stöder den gemensamma planeringen och styrningen av området, särskilt i frågor som gäller markanvändning, boende och trafik.

Folktinget understöder detta beslut, som omfattas av huvuddelen av de berörda kommunerna. Folktinget framhåller att man i frågor som inte gäller närservice, exempelvis grundutbildning och hälsovård, bör skapa modeller för koordinering av svensk service. I de fall där frivilligt samarbete redan existerar bör detta understödas. När man söker lösningar för metropolförvaltningen bör språkliga konsekvenser av samtliga förslag utredas.

Folktinget framhåller vikten av man utarbetar välfungerande modeller, som tryggar service på svenska inom en eventuell metropolförvaltning.

7. Social- och hälsovårdens servicestruktur
När social- och hälsovårdsstrukturerna reformeras ska de språkliga rättigheterna tas i betraktande, så att kommunerna har möjlighet att säkerställa dessa även i praktiken. Utgångspunkten är att tillgången till vård och service är jämlik för alla, oberoende av nationalspråk. När det i samband med beslut om kommunstrukturen avgörs hur många social- och hälsovårdsområden som behövs, bör man tillmäta kommunernas språkliga ställning betydelse för att den faktiska tillgången till vård på båda nationalspråken ska kunna planeras. Det bör utredas hur man kan bilda social- och hälsovårdsområden, i form av värdkommun- eller samkommunmodellen, utifrån de språkliga behoven.

För vissa utsatta grupper krävs särlösningar för att rätten till social- och hälsovård på svenska ska kunna garanteras. Det bör utredas om redan befintliga strukturer, såsom samkommunen Kårkulla, kunde utvecklas för detta ändamål. Specialomsorgsdistriktet kunde till exempel få mer resurser och ett utvidgat mandat.

Folktinget understryker att regeringen bör utreda modeller för social- och hälsovårdsområden, i form av värdkommun- eller samkommunmodellen, utifrån de språkliga behoven.

Svenska Finlands folkting ber riksdagens förvaltningsutskott beakta ovanstående synpunkter i sitt ställningstagande om statsrådets meddelande.

Helsingfors den 7 juni 2012

SVENSKA FINLANDS FOLKTING


Christina Gestrin 
folktingsordförande 

Markus Österlund
folktingssekreterare

Kristina Beijar
sakkunnig i förvaltningsärenden

Stöd Folktinget  

Svenska Finlands folkting
Snellmansgatan 13 A
00170 Helsingfors

folktinget@folktinget.fi
+358 (0)9 6844 250