Utlåtande om ändring av kommunallag

29.05.2013 kl. 09:46
Riksdagens förvaltningsutskott hörde Folktingets representanter i fråga om ändringar av kommunallagen.

Riksdagens förvaltningsutskott

Ärende:  RP 32/2013 rd med förslag till lag om ändring av kommunallagen
Hänv.: Riksdagens förvaltningsutskott, kallelse till hörande samt skriftligt utlåtande vid utskottets möte 24.5.2013

Inledning

Kommunallagen föreslås bli ändrad så att kommunen, när den tar hand om en uppgift på en konkurrensutsatt marknad, i regel ska överlåta uppgiften till ett aktiebolag, ett andelslag, en förening eller en stiftelse (bolagiseringsskyldighet). Förslagen anknyter till Europeiska kommissionens tolkning av stöd som inte är förenliga med EU:s regler om statligt stöd, dvs. att eliminera de konkurrensneutralitetsproblem som har uppstått på grund av konkursskydd och skatteförmåner. Ett kommunalt affärsverk ska enligt förslaget inte längre kunna bedriva verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden.

Det framgår av lägesanalysen att mängden och omfattningen av kommunala enheter som bedriver ekonomisk verksamhet har ökat kraftigt. Antalet kommuner som bedriver verksamhet inom affärsverk har nästan fördubblats mellan 1997 och 2010, och omfattningen av sektorer och antal affärsverk har nästan tredubblats under samma period. Volymmässigt finns de flesta affärsverken inom energitjänster, lokal- och hyrestjänster, interna tjänster, vattentjänster, men även inom övriga social- och hälsovårdstjänster, hamnar samt brand- och räddningsväsendet. Enligt förslaget ingår vattentjänster inte i bolagiseringsskyldigheten. Bolagiseringsskyldigheten torde främst bli aktuell i de större städerna. 

Folktinget ger sitt ställningstagande i det följande:


2 a § Kommunens verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden

I förslaget till 2 a § 2 mom. preciseras sådan verksamhet som inte utgör verksamhet i ett konkurrensläge på marknaden. Enligt 1 punkten i momentet finns inte bolagiseringsskyldighet när en kommun ”på basis av lag som egen verksamhet producerar tjänster för kommuninvånarna och andra som kommunen enligt lag ska ordna tjänster för”. I detaljmotiveringarna punkt 1 konstateras att ”Enbart det att uppgiften är lagstadgad ska inte vara avgörande för tolkningen, utan det krävs också att kommunen producerar tjänsterna bara för dem som den enligt lag ska producera dem för.” 
Detta innebär att kommunens lagstadgade uppgifter som produceras även för andra än för kommuninvånarna kan tolkas som verksamhet i konkurrensläge på marknaden, om verksamheten uppfyller övriga kriterier, och verksamheten omfattas då av bolagiseringsskyldigheten.

Folktinget hänvisar till detta och framhåller de tvåspråkiga kommunernas (och samkommunernas) skyldighet att ge likvärdig service på både finska och svenska. De kommunala affärsverken följer samma skyldigheter som de kommuner där de ingår. Om kommunal verksamhet som är lagstadgad omfattas av bolagiseringsskyldigheten, har det kommunalt ägda bolaget skyldighet att också i fortsättningen tillhandahålla eventuella myndighetsuppgifter på båda nationalspråken i enlighet med 24 § 1 mom. i språklagen. Utöver detta ska bolagen med stöd av 2 mom. iaktta vad som separat föreskrivs om språklig service i deras verksamhet.

Syftet med denna bestämmelse är att säkerställa grundläggande språkliga rättigheter i samband med att olika funktioner överförs bland annat till bolag. Utgångspunkten är att man bibehåller en sådan språklig betjäning, som tidigare har varit lagstadgad för motsvarande myndighetsverksamhet. Språklagens bestämmelser om individens språkliga rättigheter hos myndigheterna innebär följaktligen att var och en har rätt att använda svenska eller finska i kontakten med bolaget och att få olika skriftliga handlingar på finska eller svenska. Dessutom ska ett bolag i tvåspråkliga kommuner visa utåt att det inom ramen för sin myndighetsuppgift ger betjäning på båda språken, till exempel ska skyltar och blanketter på serviceställen finnas på båda språken. Nivån på de språkliga skyldigheterna får således inte sjunka i samband med en bolagisering till den del som uppgifterna gäller den tidigare myndighetsverksamheten.

Skyldigheten att ordna tvåspråkig service gäller endast myndighetsverksamheten, inte annan verksamhet som bolaget bedriver. Inom den övriga verksamheten ska bolaget betjäna och informera allmänheten på finska och svenska i den omfattning det behövs med tanke på verksamhetens art och saksammanhanget, och på ett sätt som enligt en helhetsbedömning inte kan anses oskäligt för bolaget.

Folktinget konstaterar att en omfattande bolagisering leder till organisatoriska förändringar, som sannolikt får konsekvenser för de språkliga rättigheterna i framtiden. När kommunens verksamhet överförs till en aktör utanför den egentliga kommunala förvaltningen finns det nämligen en uppenbar risk att bolagets medvetenhet om de språkliga rättigheterna och skyldigheterna försvagas, om kommunen inte är särskilt uppmärksam på detta.

Folktinget hänvisar vidare till en formulering på svenska som ingår i förslaget till 2 a § 2 mom:
”En kommun ska åtminstone inte sköta sina uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden när”.
(på finska: ”Kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla ainakaan, jos:”

Enligt Folktinget har dessa satser inte samma innehållsliga betydelse på finska och svenska, vilket kan leda till en oklar rättstillämpning. Folktinget föreslår därför följande formulering:
”En kommun anses inte sköta sina uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden när:”

Folktinget ber förvaltningsutskottet omfatta dessa ställningstaganden samt skriva in behovet av en språklig översyn av förslaget till 2 a § 2 mom. i sitt betänkande.

 

Språklig konsekvensbedömning

Riksdagens grundlagsutskott har konstaterat att ”hänsyn måste tas till de språkliga rättigheterna när administrativa reformer förbereds. En övergripande bedömning av de språkliga konsekvenserna är ett måste, särskilt när de administrativa omläggningarna påverkar språkgruppernas faktiska möjligheter att få tjänster på sitt eget språk” (GrUB 1/2010 rd). I statsrådets principbeslut om nationalspråksstrategin (4/2012) ingår skyldigheten att bedöma språkliga konsekvenser av förvaltningsreformer och lagberedningsprojekt i regeringens åtgärder för perioden 2011-2015.

Folktinget konstaterar att regeringens proposition saknar den bedömning av förslagens språkliga konsekvenser, som ska ligga till grund för beredningen i riksdagen och för riksdagens beslutsfattande.

Folktinget ber förvaltningsutskottet skriva in i sitt betänkande att regeringens proposition ska kompletteras med en bedömning av de språkliga konsekvenserna av lagförslagen.


Kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter måste garanteras

Bolagiseringen innebär att bestämmelser som berör offentlighetsprincipen eller möjligheter att söka ändring i bolagens beslut enligt kommunallagen inte tillämpas på verksamheten. Insynen och möjligheten att påverka bolagen kommer att minska för invånarna.

I propositionen anges att konsekvenserna för insyn och påverkningsmöjligheter kan motverkas genom information och stärkt ägar- och koncernstyrning i kommunerna. Genom ägarstyrningen kan kommunens målsättningar tryggas, exempelvis i fråga om verksamhetens riktlinjer.

Det finns en mycket stor risk att konsekvenserna av en omfattande bolagisering på ett reellt sätt minskar insynen och påverkningsmöjligheterna i en utsträckning som inte är i linje med propositionens syfte, konkurrensneutraliteten.

Folktinget ber förvaltningsutskottet skriva in i sitt betänkande att kommuninvånarnas påverkningsmöjligheter i fråga om de kommunala bolagens verksamhet måste säkerställas.


Övriga ställningstaganden

Det finns ett stort behov av att utreda och utvärdera andra möjligheter än de som står till buds i nuvarande lagstiftning för att kompensera vissa negativa konsekvenser av en omfattande bolagisering med avseende på offentlighet och insyn, invånarnas påverkningsmöjligheter och de språkliga rättigheterna.

Nuvarande lagstiftning utgår bl.a. från följande:

• När skötseln av någon av kommunens uppgifter har anförtrotts ett samfund eller en stiftelse, ska kommunen på lämpligt sätt ge invånarna tillräcklig information om verksamheten (29 § i kommunallagen)
• Koncernledningen ansvarar för styrningen av kommunkoncernen och för ordnandet av koncernövervakningen (25 a i kommunallagen)
• Tjänsteproducerande bolag där staten eller en eller flera tvåspråkiga kommuner eller kommuner med olika språk har bestämmanderätt ska betjäna och informera allmänheten på finska och svenska i den omfattning det behövs med tanke på verksamhetens art och saksammanhanget och på ett sätt som enligt en helhetsbedömning inte kan anses oskäligt för bolaget (24 § i språklagen).

Nuvarande bestämmelser ställer således enbart krav på att kommunerna ska beakta dessa aspekter, men det ställer inga krav på form, innehåll eller omfattning. Sådana förpliktelser behöver förstärkas i lagstiftningen.

Den rådande utvecklingen ställer redan krav på tydliga regler, som också säkerställer de språkliga rättigheterna. Både konkurrensutsättning och bolagisering av ekonomisk verksamhet har under de senaste årtiondena ökat väsentligt i kommunerna. Den här trenden kommer sannolikt att öka fortsättningsvis. Det kommer att ske ytterligare en organisatorisk förskjutning till områden där grundläggande principer för den offentliga verksamheten försvagas. Den här förskjutningen bör rimligtvis få en proportionerlig motvikt i form av mer detaljerad reglering i kommunallagen om hur kommunerna ordnar sin ägarstyrning och insyn i bolagiserad eller konkurrensutsatt verksamhet.

Som jämförelse kan nämnas att kommunallagen i Sverige innehåller mer detaljerade stadganden om vad kommunerna ska besluta om i sin ägarstyrning, samt förpliktelser att se till att kommunen tillförsäkras en möjlighet att kontrollera och följa upp verksamheten samt ge information åt allmänheten i samband med entreprenader.

Kommunallagen bör därför kompletteras med tydligare bestämmelser om kommuners skyldigheter vid bolagisering, särskilt med avseende på kommunens mål för verksamheten, offentlighet och insyn, invånarnas påverkningsmöjligheter och de språkliga rättigheterna. En motsvarande bestämmelse bör dessutom i tillämpliga delar införas för kommunernas verksamhet som sker under konkurrensutsättning, som entreprenader. På det här sättet kan vi trygga att grundläggande språkliga rättigheter som beaktades inom den kommunala organisationen fortsättningsvis beaktas efter en bolagisering.

Svenska Finlands folkting ber förvaltningsutskottet beakta de ställningstaganden som ingår i detta utlåtande.

Helsingfors den 24 maj 2013

SVENSKA FINLANDS FOLKTING

Markus Österlund  
folktingssekreterare  

Kristina Beijar
sakkunnig i förvaltningsärenden

Stöd Folktinget  

Svenska Finlands folkting
Snellmansgatan 13 A
00170 Helsingfors

folktinget@folktinget.fi
+358 (0)9 6844 250