Yttrande om landskapsreformen

04.05.2018 kl. 11:09
Folktinget har gett ett yttrande till förslaget till lagstiftning om verkställigheten av landskapsreformen och omorganisering av statens tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter.

Ärende: RP 14/2018 rd med
Hänv:    Förvaltningsutskottets begäran om skriftligt yttrande 12.4.2018

Svenska Finlands folkting tackar för möjligheten att lämna ett yttrande gällande regeringens proposition. Folktinget tar i enlighet med sitt lagstadgade uppdrag ställning till lagförslagen med avseende på språkliga rättigheter.

Genom propositionen genomförs överföringen av uppgifter från staten och kommunerna till landskapen. I propositionen ingår dessutom förslag om att omorganisera statens tillstånds-, styrnings- och tillsynsuppgifter. Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet inrättas genom propositionen, och myndigheten tilldelas en betydande del av de uppgifter som sköts av regionförvaltningsverken, tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården samt närings-, trafik- och miljöcentralerna och arbets- och näringsbyråerna. 

Landskapsreformen och inrättandet av en ny statlig centralförvaltningsmyndighet innebär en genomgripande omstrukturering av förvaltningen på statlig, regional och lokal nivå. Av de 18 landskapen på fastlandet är fem tvåspråkiga: Egentliga Finland, Kymmenedalen, Mellersta Österbotten, Nyland och Österbotten. Minoritetens språk är svenska i fyra av landskapen och finska i landskapet Österbotten. 

Språkliga och demokratiska rättigheter

De grundläggande språkliga rättigheterna fastställs i 17 § i grundlagen. Bestämmelsen förutsätter att språken inte endast formellt sett behandlas lika, utan att också den faktiska jämlikheten mellan finsk- och svenskspråkiga ska garanteras bland annat när samhällelig service organiseras. Enskilda personer har rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling samt att påverka beslut som berör dem själva enligt 2 § 2 mom. Ingen får utan godtagbart skäl särbehandlas på grund av språk eller någon annan orsak som gäller hans eller hennes person enligt 6 § 2 mom. Det allmänna ska se till att de grundläggande rättigheterna tillgodoses med stöd av 22 § i grundlagen, vilket har en central betydelse i reformen.

I propositionen ingår en ändring av språklagen. Genom denna fogas det ett nytt 3 mom. till språklagens 10 §, som säkerställer envars rätt att i egen sak använda sitt eget språk, finska eller, svenska, hos landskapets myndigheter. Lagändringen har tillkommit för att trygga envars rätt att använda sitt eget språk i fall där myndighetsuppgifter har överförts från staten till enspråkigt finska landskap. 
Folktinget understöder ändringen av språklagen.

Svenskspråkiga invånares demokratiska rättigheter i landskapen 

Ett syfte med landskapsreformen är att ge invånarna möjlighet att ta del i och påverka landskapens verksamhet i enlighet med deras grundlagsenliga rättigheter. De svenskspråkiga invånarnas andel i de tvåspråkiga landskapen, förutom i Österbotten, är emellertid liten. Till följd av detta kommer de svenskspråkiga invånarna i praktiken att ha kraftigt reducerade möjligheter att ta del i beslutsfattandet, vilket bland annat gäller beslut som rör dem själva. Folktinget konstaterar att en sådan försämring av de demokratiska rättigheterna inte är acceptabel.

Enligt förslaget till lagstiftning om inrättande av landskap (RP 15/2017 rd) tillsätter landskapsstyrelsen ett påverkansorgan för den språkliga minoriteten i tvåspråkiga landskap för att stärka de svenskspråkiga invånarnas demokratiska rättigheter. Grundlagsutskottet har emellertid konstaterat att påverkansorganets ställning som rådgivande organ är klart otillräcklig och inte ägnad att kompensera de svenskspråkiga invånarnas försvagade möjligheter att delta. Enligt grundlagsutskottet bör påverkansorganet därför ”förstärkas till att vara ett organ likt en nämnd, på grund av de språkliga rättigheterna och rätten att delta enligt 14 § 4 mom. i grundlagen.” (GrUU 26/2017 rd).

Folktinget understryker att de svenskspråkiga invånarnas demokratiska rättigheter i de tvåspråkiga landskapen måste tillgodoses i enlighet med grundlagen och grundlagsutskottets ställningstagande i GrUU 26/2017 rd och ber förvaltnings-utskottet skriva in detta i sitt betänkande.

Lag om Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet 

Enligt propositionen inrättas en ny typ av myndighet, Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet, inom statsförvaltningen. Myndigheten är en riksomfattande centralförvaltningsmyndighet och således tvåspråkig. Den är sektorsövergripande med uppgifter som omfattar förvaltningsområdena för de åtta ministerier som gemensamt styr myndigheten. Enligt förslaget indelas myndigheten i sektorer och har en verksamhetsenhet i varje landskap. Genom sin verksamhet i regionerna ska myndigheten trygga de grundläggande rättigheterna och rättssäkerheten.  

Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet används som namn på myndigheten i regeringspropositionen, men i övrigt beredningsmaterial används därtill namnet Luova. Med hänvisning till att myndigheten är tvåspråkig, så konstaterar Folktinget att det bör finnas en kortform av namnet också på svenska. Det vore ändamålsenligt att använda ett namn som har direkt anknytning till myndighetens uppgifter.
I avsnitt 4 om lagförslagets förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning anges att det inte kommer att finnas separata regionala strukturer, och inte heller strukturer enligt någon annan indelning, som definieras på författningsnivå inom myndigheten. Myndigheten har riksomfattande behörighet och är regionalt verksam, men verksamhetsenheterna i landskapen kommer inte att ha regional behörighet. Verksamhetsenheterna är en del av centralförvaltningen och ska därmed uppfylla de språkliga skyldigheter som språklagen föreskriver för tvåspråkiga statliga myndigheter.

Folktingets ställningstagande

Folktinget anser att lagförslaget är problematiskt med avseende på grundlagen. Grunderna för statens region- och lokalförvaltning ska med stöd av grundlagens 119 § 2 mom. bestämmas genom lag. Men enligt förslaget sammanförs centrala delar av den nuvarande region- och lokalförvaltningen till ett enda ämbetsverk, och därmed uppfylls inte grunderna för organiseringen av statsförvaltningen i enlighet med 119 § 2 mom. i grundlagen. 

Indelningen i förvaltningsområden ligger även som grund för den språkliga indelningen. Med stöd av 122 § 1 mom. i grundlagen ska en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas när förvaltningen organiseras, så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder. 

Enligt detaljmotiveringarna om 122 § (121 § i RP) i grundlagspropositionen ska områdesindelningen för statens regionala myndigheter anpassas till landskapsindelningen. När det gäller den språkliga indelningen är det viktigt att förvaltningen organiseras med beaktande av de grundläggande språkliga rättigheterna (17 §) samt att den svensk- och finskspråkiga befolkningens möjligheter att bli betjänad på sitt eget språk enligt lika grunder tryggas. 

Riksdagens grundlagsutskott har tagit ställning till tillgodoseendet av språkliga rättigheter vid en organisering av statens regionförvaltning (GrUU 21/2009 rd). Utskottet understryker att ett bemyndigande att utfärda bestämmelser genom förordning om verksamhetsområden och verksamhetsställen direkt kan begränsas av grundlagens bestämmelser. Grundlagsutskottet har tidigare konstaterat att de språkliga förhållandena kan innebära sådana särskilda skäl som medger avvikelser från i sig förenliga områdesindelningar (GrUB 10/1998 rd). 

När det gäller organiseringen av regionförvaltningen har grundlagsutskottet särskilt framhållit att förändringar i myndigheternas verksamhetsområden kan inverka på myndighetens språkliga status och därmed indirekt på de språkliga rättigheter som tryggas i grundlagen (GrUU 21/2009 rd). 

Utskottet har därtill betonat skyldigheten att välja den områdesindelning som bäst tillgodoser de grundläggande språkliga rättigheterna, om det finns möjlighet att välja mellan flera administrativt fungerande områdesindelningar. Språkliga rättigheter måste vägas in redan när en områdesindelning och ändringar i den bereds. I samband med reformen av den statliga regionförvaltningen är det viktigt att göra en grundlig bedömning av hur olika tänkbara områdesindelningar tillgodoser den finsk- och svenskspråkiga befolkningens faktiska möjligheter att få tjänster på sitt eget språk i enlighet med grundlagens krav (GrUU 21/2009 rd). 

Folktinget framhåller att avsaknaden av sådana förvaltningsområden i det aktuella lagförslaget som avses i 119 § 2 mom. och 122 § 1 mom. i grundlagen inte kan godkännas. Folktinget hänvisar särskilt till att den föreslagna myndigheten har en sektorsövergripande verksamhet som ska trygga de grundläggande rättigheterna, så som de språkliga rättigheterna, och rättssäkerheten i hela landet. 

Språklagstiftningen baseras på en språklig indelning av förvaltningsområden, inom vilka individens språkliga rättigheter och det allmännas språkliga skyldigheter definieras. Folktinget understryker därför att regionala strukturer, liksom eventuella strukturer enligt annan indelning, måste definieras på författningsnivå i enlighet med grundlagen och med hänsyn till grundlagsutskottets ställningstaganden. Detta framgår med tydlighet av grundlagsutskottets utlåtande GrUU 21/2009 rd. 

Utskottet konstaterade därtill att det i samband med reformen av den statliga regionförvaltningen är viktigt att göra en grundlig bedömning av hur olika tänkbara områdesindelningar tillgodoser den finsk- och svenskspråkiga befolkningens faktiska möjligheter att få tjänster på sitt eget språk i enlighet med grundlagens krav. En sådan bedömning låter sig inte göras om det saknas områdesindelningar på regional nivå, som i det aktuella lagförslaget. 

Folktinget hänvisar vidare till att det enligt förslaget kommer att finnas en verksamhetsenhet i varje landskap, vilket innebär att myndigheten har reella möjligheter att trygga tillgången till tvåspråkig personal i de tvåspråkiga landskapen. Men i landskapet Kymmenedalen finns endast en tvåspråkig kommun, Pyttis. Vilka åtgärder kommer man att vidta för att tillgodose de svenskspråkiga invånarnas rätt till tjänster på sitt eget språk i Pyttis? 

Utöver detta har man för avsikt att i större utsträckning än för närvarande gå in för specialisering samt för att utnyttja specialkompetensen på ett riksomfattande sätt. Hur beaktas de svensk- och finskspråkiga invånarnas rätt till likvärdiga tjänster på sitt språk, om den personal som innehar specialkompetensen inom en viss sektor arbetar vid en verksamhetsenhet i ett finskspråkigt landskap och saknar tillräckliga kunskaper i svenska?   

Med hänvisning till dessa ställningstaganden ber Folktinget förvaltningsutskottet skriva in i sitt betänkande att 5 § om myndighetens organisation med tillhörande motiveringar inte bör antas i föreliggande utformning, utan beredas vidare så att förslaget motsvarar bestämmelserna i 119 § 2 mom. och 122 § 1 mom. i grundlagen.  

5 § 4 mom. i lagen om Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet 

Folktinget tar särskilt ställning till det föreslagna 5 § 4 mom. i lagförslaget om Statens tillstånds- och tillsynsmyndighet. Enligt förslaget ska myndigheten delas in i fyra sektorer. Inom en av dessa, småbarnspedagogiken samt undervisnings- och kultursektorn, ska det finnas en svenskspråkig enhet. Denna enhet har till uppgift att betjäna den svenskspråkiga befolkningen i hela landet. 

Folktinget konstaterar det viktiga i att det ingår bestämmelser om den svenskspråkiga enheten i lagförslaget, men anser att det finns orsak att förtydliga enhetens formella ställning. Enligt 6 § 1 mom. i statsrådets förordning om regionförvaltningsverken är den nuvarande svenskspråkiga serviceenheten för undervisningsväsendet fristående i förhållande till övriga ansvarsområden inom Regionförvaltningsverket i Västra och Inre Finland. Formuleringen fristående är viktig, eftersom den garanterar serviceenheten autonomi bland annat genom egen budget, egna personalresurser, egen rekrytering av personal och representation i ämbetsverkets ledningsgrupp och andra beslutande organ. Enhetens autonomi baseras på att utbildningsförvaltningen på svenska är likställd med den finska och att enheterna inom utbildningssektorn till följd av detta är uppdelade på språklig grund. 

Enligt 25 § i lagförslaget har generaldirektören och sektordirektörerna behörighet att rekrytera personal, vilket i så fall innebär att den svenska direktören inte längre har beslutanderätt i fråga om enhetens personalresurser. Med tanke på den svenskspråkiga enhetens autonoma ställning, så är det av väsentlig betydelse att den svenska enhetens fristående ställning tryggas på författningsnivå utifrån de garantier, bland annat genom egen rekrytering av personal, som gäller i nuläget. 

Ytterligare lyfter Folktinget fram enhetens kommande namn. Enligt den nuvarande enhetens förslag vore ”Svenska enheten inom utbildnings- och kultursektorn” bäst lämpat som namn med tanke på dess uppgifter (Svenska enheten för bildningsväsendet, utlåtande till riksdagens kulturutskott 11.4.2018). 

Folktinget ber förvaltningsutskottet uppmärksamma dessa ställningstaganden i sitt betänkande.

Digitalisering

Staten går in för betydande satsningar på att utveckla digitaliseringen av den verksamhet som överförs till landskapen. Enligt propositionen kommer man i full utsträckning att införa digitalisering som stöd också för den nya tillståndsmyndighetens verksamhet och kundservice. 

Folktinget konstaterar att digitaliseringen av den offentliga förvaltningen kommer att ha en ytterst stor betydelse för kommunikationen mellan myndigheterna och enskilda personer i framtiden. När det gäller de digitala tjänsterna är det otvetydigt att de språkliga rättigheterna bör tillgodoses med stöd av lagstiftningen på motsvarande sätt som traditionella myndighetstjänster. 

Folktinget framhåller vidare att finska och svenska språkets ställning som likställda nationalspråk förutsätter att språken ska behandlas likvärdigt när de digitala tjänsterna utvecklas. Tvåspråkigheten ska beaktas redan från början av en planeringsprocess, så att rätten till service på eget språk säkerställs i systemlösningarna. De digitala tjänsterna ska planeras tidsmässigt så att de kan tas i bruk samtidigt på finska och svenska. Därtill ska all väsentlig information om tjänsterna finnas på båda språken. Det är också viktigt att myndigheterna använder ett klart och lättförståeligt språk i dessa tjänster. 

Ytterligare understryker Folktinget att det också framöver kommer att finnas personer som inte har digitala kunskaper eller som i övrigt saknar möjligheter att använda digitala tjänster. Alternativa tjänster bör därför erbjudas enligt behov. Om det finns en allmän skyldighet att använda digitala offentliga tjänster försätts i så fall enskilda personer i olika ställning på ett sätt som står i konflikt med jämlikhetsbestämmelserna i 6 § 2 mom. i grundlagen.

Folktinget önskar att förvaltningsutskottet i sitt betänkande fäster uppmärksamhet vid att de språkliga rättigheterna ska säkerställas i de digitala tjänsterna.

Helsingfors den 26 april 2018

SVENSKA FINLANDS FOLKTING

Thomas Blomqvist        
folktingsordförande        

Markus Österlund
folktingssekreterare

Kristina Beijar
sakkunnig i förvaltningsärenden

Stöd Folktinget  

Svenska Finlands folkting
Snellmansgatan 13 A
00170 Helsingfors

folktinget@folktinget.fi
+358 (0)9 6844 250