Folktingets utlåtande till finansministeriet om regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om en reform av statens regionförvaltning, VN/25102/2023

Utlåtandet gavs via webbtjänsten utlåtande.fi 31.8.2024

A. Omorganisering av uppgifter

Lagförslaget om Tillstånds- och tillsynsverket

Enligt utkastet till proposition inrättas ett sektorsöverskridande ämbetsverk, Tillstånds- och tillsynsverket. Verket har riksomfattande behörighet och är därmed tvåspråkigt i hela landet.

Enligt 4 § 5 mom. i lagförslaget om Tillstånds- och tillsynsverket ska det finnas en svenskspråkig enhet vid avdelningen för småbarnspedagogik, utbildning och kultur. Bestämmelser om enhetens uppgifter och om särskilda behörighetsvillkor för tjänsterna utfärdas genom förordning av statsrådet. Enligt 8 § i förslaget till förordning av statsrådet är behörighetsvillkoret gällande språk för tjänsterna vid enheten utmärkta muntliga och skriftliga kunskaper i svenska och nöjaktiga muntliga och skriftliga kunskaper i finska.

Syftet är att även framöver skapa en organisatorisk lösning där vissa uppgifter inom undervisnings- och kulturväsendet organiseras på språklig grund vid en egen enhet för att upprätthålla den nuvarande nivån på språkliga och kulturella rättigheter. Det är viktigt att den svenskspråkiga enheten ska kunna vara verksam i alla tvåspråkiga regioner för att trygga en tillräcklig rekryteringsgrund för kunnig, svenskspråkig personal.

Folktinget ser det som synnerligen motiverat att det finns en svenskspråkig enhet vid avdelningen för småbarnspedagogik, utbildning och kultur vid Tillstånds- och tillsynsverket, och att enheten handhar vissa av avdelningens uppgifter på språklig grund. Det är även följdriktigt att särskilda behörighetsvillkor gällande språk för enhetens tjänster utfärdas genom förordning av statsrådet.

Folktinget understöder förslaget i sin helhet.

Enligt 4 § 8 mom. i lagförslaget har verket sitt huvudsakliga verksamhetsställe i (kommunens namn) och ett verksamhetsställe i varje samarbetsområde för social- och hälsovården. Dessutom kan verket ha andra arbetsställen. […] Verksamheten vid verket ska organiseras så att de språkliga rättigheterna tillgodoses. […]

Riksdagens grundlagsutskott har i sin utlåtandepraxis understrukit att myndigheternas verksamhetsområden och verksamhetsställen ska organiseras på ett sådant sätt att tillgången till den berörda myndighetens tjänster tryggas och de språkliga rättigheterna enligt grundlagens 17 § tillgodoses (GrUU 29/2006 rd och GrUU 42/2006 rd).

Folktinget hänvisar till att de grundläggande språkliga rättigheterna har en särställning när det gäller beslut om omstruktureringar inom förvaltningen. Synpunkter som baseras på ekonomiska argument kan därför inte ges samma vikt i beslutsfattandet. Detta innebär att krav på sparåtgärder, så som statsförvaltningens produktivitetsprogram, inte heller får leda till att myndighetens förmåga att säkerställa enskilda personers rätt till service på svenska försämras.

I 4 § 8 mom. i lagförslaget hänvisas till lagen om grunderna för tillgången till statliga tjänster och placeringen av funktioner (728/2021). Till dess primära mål hör att i beslutsfattande och planering främja en resultatorienterad skötsel av statens myndighetsuppgifter och säkerställa att olika kundgruppers servicebehov tillgodoses så att jämlikheten, språkliga rättigheter och övriga grundläggande fri- och rättigheter tillgodoses. Innan beslut om placering av statliga enheter och funktioner samt om tillgången till tjänster vid en enhet fattas, ska beslutets verkningar bedömas. 

Folktinget understryker att det är av central vikt att de nya myndigheterna har ett tillräckligt antal verksamhetsställen med svenskkunnig personal inom de tvåspråkiga områdena i landet. Placeringen av verksamhetsställena påverkar möjligheterna att rekrytera svenskkunnig personal och har följaktligen en väsentlig betydelse för möjligheterna att tillgodose de språkliga rättigheterna. För att kunna trygga tillgodoseendet av tjänster på svenska ska verksamhets- och arbetsställen således vara förankrade inom de tvåspråkiga regionerna i Finland. Folktinget konstaterar med hänvisning till detta att det är ytterst viktigt att beslut om en förändring av servicenätverket och om tillgången till tjänster föregås av en grundlig språklig konsekvensbedömning.

Folktinget föreslår följande tillägg i utkastet till proposition:

• att beslut om placering av statliga enheter och funktioner samt om tillgången till tjänster vid en enhet ska föregås av en grundlig språklig konsekvensbedömning, som tillmäts betydelse i beslutsfattandet. För att kunna trygga tillgodoseendet av tjänster på svenska ska myndigheternas verksamhets- och arbetsställen vara förankrade inom de tvåspråkiga regionerna i Finland.

Förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning

I propositionsutkastet ingår ett flertal hänvisningar till 122 § 1 mom. i grundlagen: ”När förvaltningen organiseras skall en indelning i sinsemellan förenliga områden eftersträvas så att den finsk- och svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder”.

Grundlagsexperten, professor Kaarlo Tuori har tagit ställning till innebörden av denna bestämmelse i flera utlåtanden. Enligt Tuori är det motiverat att anse att uttrycket ”skall … eftersträvas” i den första satsen i 122 § 1 mom. gäller förenliga förvaltningsområden och inte likabehandling av den finsk- och svenskspråkiga befolkningen (24.2.2009, 9.6.2010 m.fl.). 

Justitiekanslern hänvisar i sitt beslut om de grundläggande språkliga rättigheterna vid revideringen av regionförvaltningen år 2009 till Kaarlo Tuoris tolkning av den andra satsen i 122 § 1 mom.: ”122 § 1 mom. i grundlagen skall till de delar som gäller språklig jämställdhet tolkas via 17 § 2 mom. i grundlagen, vilket ger det till dessa delar en absolut rättslig bundenhet.” (30.10.2009, OKV/1370/1/2009).

Särskilda bestämmelser om livskraftscentralerna samt utvecklings- och förvaltningscentret

Enligt propositionsutkastet inrättas tio livskraftscentraler i landet. Av de föreslagna livskraftscentralerna är fem tvåspråkiga: Södra Finlands, Sydvästra Finlands, Sydöstra Finlands, Södra Österbottens samt Österbottens livskraftscentral.

Enligt 22 § 1 mom. i lagförslaget om livskraftscentralerna samt utvecklings- och förvaltningscentret kan en livskraftscentral för skötseln av uppgifter som hör till dess verksamhetsområde ha en särskild enhet, som betjänar regionens finsk- eller svenskspråkiga minoritet […].

I specialmotiveringen till 22 § hänvisas till 6 § 2 mom. i språklagen (423/2003), enligt vilken enspråkiga enheter eller avdelningar av särskilda skäl kan inrättas för den språkliga minoriteten inom ämbetsdistriktet. Det anges att den föreslagna paragrafen kompletterar och preciserar bestämmelsen i språklagen. Syftet med förslaget är att en serviceenhet som inrättas med stöd av förslaget till exempel ska kunna sköta service endast inom en viss uppgiftsgrupp, men att enhetens serviceutbud också ska kunna omfatta service som tillhandahålls av flera eller alla uppgiftsgrupper vid centralen.

Folktinget understryker att de nya myndigheterna har en lagenlig skyldighet att erbjuda heltäckande service också på svenska. Språklagens 6 § 2 mom. har utfärdats med stöd av grundlagens 6 § 2 mom., som erkänner möjligheten till nödvändig positiv särbehandling. I språklagens förarbeten anges till följd av detta att en ändamålsenlig skötsel av ärendena i vissa specialfall kan förutsätta att myndighetens verksamhet ordnas genom att man inrättar enspråkiga enheter eller avdelningar i syfte att tillgodose behoven hos den språkliga minoriteten i ämbetsdistriktet. Sådana enheter kan enligt språklagen inrättas av särskilda skäl.  Exempel på enspråkiga enheter och avdelningar är Utbildningsstyrelsens enhet för uppgifter inom den svenskspråkiga utbildningen och småbarnspedagogiken samt svenska avdelningen vid Institutet för de inhemska språken.

Enligt det aktuella lagförslaget är syftet dock inte att en enspråkig serviceenhet är en undantagslösning för den språkliga minoriteten, som således endast kommer i fråga av särskilda skäl. Professor Kaarlo Tuori har i ett utlåtande till Folktinget konstaterat: ”Att inrätta en enspråkig serviceenhet för språkminoritetens behov skulle leda till en problematisk segregering med tanke på den språkliga jämlikheten och inte heller ge några garantier för att språkgruppernas möjligheter att få tjänster på det egna språket tillgodoses enligt lika grunder ochatt faktisk jämställdhet mellan språkgrupperna uppnås. En reform av statens regionförvaltning som bygger på särskilda svenskspråkiga serviceenheter måste därför ses som problematisk med tanke på såväl grundlagens 17 § 2 mom. som 122 § 1 mom. som hänvisar till det.” (24.2.2009)

Vidare har överdirektör Mika Palosaari vid NTM-centralen i Österbotten framhållit att: ”Alueen asiakkaiden ja sidosryhmien tarpeita kokonaisuutena ei palvele yksikielinen yksikkö, se ei ole järkevää myöskään henkilöresurssien näkökulmasta ja käytännössä olisi hankalaa toteuttaa → toiminnan tulee olla aidosti kaksikielistä.” (presentation 5.1.2024, övers.: Behoven hos regionens kunder och intressenter som helhet tillgodoses inte av en enspråkig enhet, det är inte heller förnuftigt med tanke på personalresurserna och vore svårt att genomföra i praktiken → verksamheten ska vara genuint tvåspråkig.)

Folktinget hänvisar till detta och föreslår:

• att 22 § 1 mom. i lagförslaget om livskraftscentralerna samt utvecklings- och förvaltningscentret ändras, så att en livskraftscentral för skötseln av uppgifter som hör till dess verksamhetsområde av särskilda skäl kan ha en enhet som betjänar regionens finsk- eller svenskspråkiga minoritet […].

Lagförslaget om Statens ämbetsverk på Åland

Reformen av statens regionförvaltning berör Åland i hög grad, eftersom det finns många kopplingar mellan åländsk lagstiftning och rikslagstiftningen. Enligt uppgifter till Folktinget är det viktigt att Ålands landskapsregering inkluderas i den fortsatta beredningen för att säkerställa att man får ett system som fungerar i relation till självstyrelselagen (1144/1991), inklusive bestämmelserna om det svenska språket. 

Statens ämbetsverk på Åland är den enda statliga myndigheten som är verksam endast på Åland, och det vore därför ändamålsenligt att i lagförslaget om Statens ämbetsverk hänvisa till sjätte kapitlet i självstyrelselagen, som gäller språkbestämmelser. Landskapet är enspråkigt svenskt och ämbetsspråket i statsförvaltningen är svenska med stöd av 36 § i självstyrelselagen.

Statens ämbetsverk på Åland, förslagen och dess konsekvenser

I fråga om Statens ämbetsverk på Åland hänvisar Folktinget till justitiekanslerns ställningstagande gällande denna fråga och understryker att de data- och ärendehanteringssystem som ämbetsverket använder för att sköta sina uppgifter ska finnas tillgängliga på svenska. Detta är även av central betydelse för att invånarna på Åland ska kunna använda offentliga digitala tjänster på svenska.

B. Övriga eventuella synpunkter på regeringens propositionsutkast

Den primära kanalen för kommunikationen mellan myndigheter inom den offentliga förvaltningen och enskilda användare kommer enligt regeringsprogrammet (2023) att bli digitala tjänster inom de närmaste åren. I propositionsutkastet hänvisas bland annat till att det finns behov av ett effektivt utnyttjande av digitaliseringen.

När det gäller digitala tjänster är det otvetydigt att de språkliga rättigheterna ska tillgodoses med stöd av lagstiftningen på motsvarande sätt som traditionella myndighetstjänster. Riksdagens grundlagsutskott har fastslagit att de skyldigheter som följer av språklagen måste beaktas när nya digitala tjänster och system skapas. Utskottet ser det som viktigt att de grundläggande språkliga rättigheterna beaktas redan i den inledande fasen av utvecklingen av tjänsterna och att de digitala tjänsterna utvecklas parallellt i olika språkversioner. (GrUB 5/2022 rd)

Folktinget understryker att en central jämlikhetsprincip är att var och en har rätt att välja om kommunikationen med en myndighet sker via digitala tjänster eller genom personlig kontakt. Myndigheterna ska utöver digitala tjänster tillhandahålla andra likvärdiga alternativ på finska och svenska för de som använder tjänsterna. Det är även väsentligt att det finns möjlighet att besöka verksamhetsställena framöver, speciellt när det gäller personer som inte kan eller har möjlighet att använda digitala tjänster. Folktinget hänvisar utöver detta till att finsk- och svenskspråkiga personer har rätt till användarstöd för digitala tjänster på sitt eget språk.

Folktinget föreslår följande tillägg i propositionsutkastet:

• att de skyldigheter som följer av språklagen måste beaktas när nya digitala tjänster och system skapas i enlighet med grundlagsutskottets betänkande (GrUB 5/2022 rd), så att de språkliga rättigheterna tryggas i systemlösningarna.

Folktinget konstaterar slutligen att de bestämmelser i språklagstiftningen som är relevanta för omstruktureringen av statens regionförvaltning beaktas på ett förtjänstfullt sätt i beredningen. Därtill innehåller utkastet till proposition en mångsidig bedömning av förslagens språkliga konsekvenser. Det innehåller bland annat en redogörelse för tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna i nuläget, där omfattningen av servicebehovet på svenska och en bedömning av den nuvarande personalens språkkunskaper ingår. Det finns även en bedömning av hur de språkliga rättigheterna förverkligas i praktiken när reformen träder i kraft.

Folktinget hänvisar särskilt till betydelsen av 3 § i språkkunskapslagen (424/2003), som innebär att en myndighet som anställer tjänstemän eller annan personal ska förvissa sig om att den som anställs har sådana språkkunskaper som arbetsuppgifterna kräver. Denna bestämmelse beaktas i propositionsutkastet. Folktinget understryker därtill vikten av att utmärkta eller goda kunskaper i svenska betraktas som merit i rekryteringsprocesser även när detta inte är ett formellt behörighetsvillkor. Vidare anser Folktinget att det är av central betydelse att ministeriet i den fortsatta beredningen av propositionen utreder om det finns behov av särskilda behörighetsvillkor gällande svenska språket för flera tjänster än de som ingår i utkastet. Med särskilda behörighetsvillkor avser Folktinget utmärkta eller goda muntliga och skriftliga kunskaper i svenska.   

Det finns ofta en diskrepans mellan språklagstiftningen och tillämpningen av denna i myndigheters verksamhet, vilket är problematiskt. Folktinget har erfarit att svenskspråkiga personer ofta upplever brister i myndigheternas förmåga att erbjuda tjänster på svenska. Regeringens senaste berättelse om tillämpningen av språklagstiftningen (2021) visar även tydliga brister i tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna när det gäller statliga tjänster. Detta är inte godtagbart och indikerar att myndigheterna ofta inte vidtar tillräckliga åtgärder för att garantera den språkliga servicen i verksamheten. En väsentlig orsak är därtill att andelen statsanställa med svenska som eget språk har sjunkit till endast cirka 3,7 procent (justitieministeriets publikationer 2023:22).

Folktinget understryker därför att det är nödvändigt att de nya tvåspråkiga myndigheterna organiserar sin språkliga service så att de har en faktisk beredskap att fungera på både finska och svenska genast när de inleder sin verksamhet. Tillgodoseendet av de språkliga rättigheterna bör beaktas redan när verksamheten planeras, så att rättigheterna förverkligas som en del av myndigheternas serviceprocesser. Det här förutsätter en systematisk språkplanering och kontinuerlig uppföljning av hur de språkliga rättigheterna tillgodoses i praktiken.

Med språkplanering avser Folktinget att det skapas strukturer inom myndigheterna för handläggningen av ärenden och för kundkontakter på svenska samt att det reserveras tillräckliga ekonomiska och personella resurser för att myndigheterna ska kunna erbjuda heltäckande service också på svenska. Genom språkplanering kan myndigheter utnyttja personalens språkkompetens effektivt och planmässigt, samtidigt som sannolikheten för att myndigheten klarar av att uppfylla enskilda personers språkliga rättigheter ökar. Erfarenheter från till exempel skatteförvaltningen visar att god planering och systematik, även i språkligt hänseende, ökar myndigheternas samlade effektivitet och resultat.

Varje myndighet ska inom sitt verksamhetsområde övervaka att språklagen följs enligt 36 § i lagen. Det här förutsätter bland annat att myndigheten via sina processer och styrdokument systematiskt följer upp att de språkliga rättigheterna och den faktiska jämlikheten tillgodoses i praktiken, vilket är av stor vikt även vid omstruktureringar inom förvaltningen.

Folktinget föreslår med hänvisning till detta:

• att ministeriet i den fortsatta beredningen av propositionen utreder om det finns behov av särskilda behörighetsvillkor gällande svenska språket för flera tjänster än de som ingår i utkastet, så att bestämmelser om dessa utfärdas genom förordning av statsrådet.

• att propositionsutkastet kompletteras med en skrivning om att säkerställandet av de grundläggande språkliga rättigheterna ska beaktas i planeringen av de nya myndigheternas verksamhet och förverkligas som en del av myndigheternas serviceprocesser. En viktig förutsättning för detta är en systematisk språkplanering och kontinuerlig uppföljning av hur de språkliga rättigheterna tillgodoses i praktiken.